374)정도전 삼봉집 제10권 /경제문감 하 /대관(臺官)

대관(臺官)

주관(周官) 어사(御史)는 만민의 치령(治令)을 관장하여 총재(冢宰)를 도왔다.

 

 

진(秦) 어사로서 군(郡)을 살폈으므로, 감찰(監察)이라는 명칭이 있었다.

 

 

한(漢) 초기에는 어사로서 의식(儀式)대로 하지 못하는 자를 규찰(糾察)하게 하였다.

 

○ 어사대부(御史大夫)는 승상(丞相)을 보좌하여 만기(萬機)를 겸해서 통솔했다.

○ 중승(中丞)은 전중(殿中)에 있어 도서(圖書)ㆍ전적(典籍)과 비서(秘書)를 관장하였다.

○ 시어사(侍御史)는 공경(公卿)의 아뢰는 일을 받아들이며, 법에 의해 탄핵(彈劾)하였는데, 거처하는 관서(官署)를 일컬어[謂之] ‘위지(謂之)’가 구본(舊本)에는 ‘지위(之謂)’로 되어 있다.어사대(御史臺)라 했고, 또한 난대시(蘭臺寺)라고도 일컬었다.

 

후한(後漢) 중승(中丞)이 밖으로 나가 탄핵을 전임(專任)하고, 비로소 궁중에서 장주(章奏)의 일을 주관하지 않았다. 그러나 전결하는 자리에 앉았으니, 그 직위가 무거웠다. 전폐(殿陛)에서 법을 잡아 권행(權幸 권세 있는 신하와 총애받는 신하)이 두려워할 줄을 알았으며, 권력을 오로지 하고 책임이 무거웠다.

 

 

송(宋) 중승(中丞) 한 사람이 매월 25일에 궁궐 담장을 순행(巡行)하였는데, 상서령(尙書令)과 더불어 길을 나누어 가고, 비록 승랑(丞郞)이라 하더라도 퇴조(退朝)하다가 서로 마주치게 되면 또한 이를 단죄했다. 그 밖의 내외 중관(衆官)들은 모두 머물러 서 있게 하였다.

 

 

후위(後魏) 어사중위(御史中尉)로 삼아 백료(百僚)를 감독하고, 그가 출입하면 1천 보(步)의 길을 맑게 하였으니, 왕공(王公)ㆍ백벽(百辟 제후를 말함)들도 모두 다른 길로 피해갔으며, 그 밖의 백료(百僚)들은 말에서 내려 수레를 끌고 길가에서 기다리게 하였는데, 동위(東魏)가 업(鄴)으로 옮긴 이후부터는 이 제도가 다시 없어졌다.

 

 

북제(北齊) 옛 제도를 다시 일으켜, 경기(京畿)의 모든 보기(步騎 보병과 기병)와 영군(領軍)의 관(官)을 이에 속하게 했다.

 

 

제(齊)ㆍ양(梁) 남대(南臺)라고 일컬었다.

 

 

후주(後周) 사헌(司憲)이라 일컬었다.

 

 

당(唐) 역시 어사대(御史臺)라고 하였다. 구제(舊制)는 규찰하고 감독하는 책임에 지나지 않았으나, 정관(貞觀 당태종(唐太宗)의 연호. 627~649) 말년부터 이건우(李乾祐)가 중승이 되자, 대(臺)에다가 옥(獄)을 둘 것을 상주하여 형옥(刑獄)을 주관하게 되었으며, 영휘(永徽 당고종(唐高宗)의 연호. 650~655) 연간에는 최원무(崔元茂)가 대부(大夫)가 되어 비로소 소송(訴訟)의 일을 맡았으니, 이 탄핵하는 일 외에 옥송(獄訟)을 다스리기는 당으로부터 시작된 것이다.

 

○ 당나라 초기에는 어사의 권한이 무거웠으니, 전중 시어사(殿中侍御史)가 장고(藏庫)의 출납과 궁문 안의 일을 겸하여 처리하고, 좌우 순분(巡分)을 맡으니, 경기의 제주(諸州) 여러 위병(衛兵)들이 모두 이에 예속되었다[皆隷].

【안】 구본에는 ‘개예(皆隸)’를 ‘금이(禁肄)’로 하였으나, 이제 본문을 고찰하여 이를 바로잡았다.

감찰어사(監察御史) 10명과 이행(裏行) 5명을 두어 안팎을 규찰하는 일을 관장하고, 아울러 제사와 감제군(監諸軍)의 출사를 감독하며, 출사(出使)하고 죄인으로서 조정에서 태형(笞刑)해야 할 자 역시 감찰하였다. 좌ㆍ우순(左右巡)으로 나뉘어서 비위(非違)와 실책(失策)을 규찰하였는데, 승천가(承天街)와 주작가(朱雀街)를 경계로 삼았다.

○ 감찰어사 소지충(蕭至忠)이 봉각시랑(鳳閣侍郞) 동봉각란대(同鳳閣鸞臺) 3품(品) 소미도(蘇味道)를 장오죄(贓汚罪 관리가 나쁜 짓으로 재물을 모은 죄)로 탄핵하여 폄관(貶官)시켰더니, 어사대부 이승가(李承嘉)가 여러 어사들을 불러들여 꾸짓기를,

“근일에 탄핵하는 일을 대부에게 자문(咨問)하지 않으니, 예(禮)에 합당한가?”

하였다. 여럿이 감히 대답하지 못하는데, 지충(至忠)이 나아가 아뢰기를,

“고사(故事)에는, 대중(臺中)에 장관이 없으며, 어사는 임금의 이목(耳目)이라, 어깨를 나란히 하여 임금을 섬기면서 각자 일을 탄핵하되, 서로 말하는 것은 관여하지 않았습니다. 만약 먼저 대부에게 아뢰어 탄핵하는 일을 허락받아 행한다면, 대부를 탄핵하는 일은 누구에게 아뢰어야 할지 모르겠습니다.”

하였더니, 승가(承嘉)는 묵연히 그의 강직하고 바른 것을 꺼리었다.

○ 옛적에는 어사란 송사(訟事)를 받지는 않고, 소송할 바가 임금에게 아뢸 만한 것이면 그 성명은 생략하고 풍문으로 칭탁하여 아뢰었다. 그 후에 재상이 어사의 권한이 너무 무겁다고 건의 탄주(彈奏 탄핵할 것을 주달함)하여, 먼저 중승대부(中丞大夫)에게 아뢰고 다시 중서문하(中書門下)에 글로 통지한 연후에 아뢰도록 하였으니, 이로부터 어사의 책임이 가벼워졌다.

 

송(宋) 당(唐)의 제도를 따라 어사대(御史臺)를 설치하였는데, 처음에는 정원(正員)이 없이 겸관(兼官)에 그쳤다가, 후에 정원을 두었으나 대부를 제수하지 않고 중승(中丞)으로써 그 장(長)을 삼았다.

 

○ 태종(太宗) 때부터 비로소 일을 말하는 어사를 두어 조정의 잘못을 어사가 말하게 하였으니, 이같이 탄핵하는 외에 다시 간쟁하는 일을 겸한 것은 송(宋)나라 때부터 시작되었다.

○ 태종 때에 장손(張巽)이 감찰어사가 되어 명분을 바르게 하고 그 직을 들어 다하자, 그 후로 대관(臺官)된 자는 그 직분을 떨쳐 흔들리지 않고 풍채도 숙연하여졌으니, 조종(祖宗)이 기강의 맡은 바를 일찍이 바르게 하고 직신(直臣)의 기개를 함양하여 그런 것이 아니겠는가? 희녕(熙寧 송신종(宋神宗)의 연호. 1068~1077) 연간에 왕안석(王安石)이 이정(李定)으로 찰관(察官)을 삼아서, 무릇 육찰(六察)이 말하는 바를 유사(有司)에 행하게 하고 이부(二府)에서 행하지 못하게 하였으며, 숭관(崇觀 송휘종(宋徽宗)의 연호인 숭녕(崇寧)과 대관(大觀))에는 대신들이 그들 몸이 편하려고 남대사(南臺史 어사대(御史臺)의 별칭)는 일을 말하지 못하게 하고 오로지 육찰만이 일을 말하게 하였으니, 이는 바로 왕안석과 채경(蔡京)의 사사로운 뜻이었다. 안석(安石)이 시초를 내어 천하의 입에 재갈을 물리더니, 마침내는 오랑캐의 화를 불러들이기에 이르렀다.

송조(宋朝)에서는 언관(言官)을 가장 중하게 여겼는데, 하정(下情)이 옹폐(壅蔽)될까 염려하여 풍문으로 일을 말하도록 허락하고, 일의 직분이 혹 게을러질까 염려하여 어보력(御寶曆)을 주어 탄주(彈奏)할 것을 기록하게 하였으며, 결원이 없도록 하고자, 조서(詔書)로써 6원(員)을 제도로 정하였으며, 그 직임을 전장(專掌)토록 하고자 조서로 직무를 겸임하지 못하게 하였으니, 무릇 대신(臺臣)을 너그러이 보아주어 총애하고 독려함이 이처럼 지극하였다. 그들은 간관(諫官)과 더불어서 천자의 이목이 되는 신하들이었으니, 이는 조정의 기강이 매인 곳이라 모두 시정(時政)을 의논하고 관청의 잘못을 규찰하였다.

 

원(元) 어사대(御史臺)가 조정의 의식(儀式)을 규찰하고 관청의 잘못을 탄핵하였으며, 관부의 공사(公事)를 국문(鞠問)하였다.

 

 

고려(高麗) 국초에 또한 어사대를 두어 당ㆍ송(唐宋)의 제도를 따르더니, 원(元)을 섬긴 이래로 감찰사(監察司)로 고쳤으며, 공민왕(恭愍王)이 다시 고쳐서 사헌부(司憲府)로 하고 대부(大夫)를 대사헌으로 하였다.

 

 

본조(本朝) 초기에는 고려조를 인순(因循)하여 대사헌을 높여 2품(品)을 품수하고 양부(兩府)에 참여하게 하니, 풍기(風紀)의 임무를 중하게 여김이 지극하였다.

 

 

위망(威望)을 먼저하고 박격(搏擊)을 나중에 한다

 

대관은 마땅히 위망을 먼저하고, 탄핵을 그 다음으로 해야 할 것이다. 왜냐하면 위망이 있는 자는 비록 종일토록 말하지 않아도 사람들이 스스로 두려워 복종할 것이요, 위망이 없는 자는 비록 날마다 1백의 장주(章奏)를 내어도 사람들이 더욱 두려워하지 않을 것이니, 대개 강의(剛毅)한 뜻과 골경(骨鯁)한 지조는 본래 인심에 익지 못한데, 한갓 내려 누르는 권세만으로 군신(群臣)을 진숙(震肅)시키고 중외(中外)를 맑고 바르게 하고자 한다면, 기강이 떨쳐지기 전에 원망과 비방이 먼저 일어날까 두렵다.

 

어사부는 당연히 높아야 한다.

 

어사부가 높으면 천자도 높아지니, 어사부는 조정 기강의 직책이 된다. 그러므로 공경과 재상 이하의 대신들이 모두 가슴을 졸이고 숨을 죽이며 어사부에 나아가 옳고 그름을 판단받아야 하니, 오부(烏府 어사부의 별칭)는 천자의 이목이요 궁궐의 당폐(堂陛)가 된다. 이목의 총명함이 없고 당폐의 준정(峻正)함이 없으면 천자도 존귀할 수 없다.

 

어사의 영예는 중하다.

 

어사의 영예는 재상보다 지나친다. 사환(仕宦)의 영예가 셋인데, 정권을 잡되 요직(要職)에 있어 백관을 관장하여 하늘의 일을 대신하고, 묘당에 앉아 백관을 나아가게 하고 물러나게 하는 것은 재상의 영예요, 영주(瀛洲)에서 뽑히어 금란전(金鑾殿 궁전 이름인데 문한 취급하는 선비를 대조(待詔)하게 하던 곳)에 소대(召對)하여 천자의 사륜(絲綸 조칙(詔勅)의 글)의 명을 대행하는 것은 한림원(翰林苑)의 영예이며, 오부(烏府)의 심엄(深嚴)함과 치관(豸冠 법을 다스리던 자가 쓰는 관)의 위숙(威肅)으로 기강을 진작시키고 풍채를 일깨움은 어사의 영예가 된다. 이 세 가지 영예의 경중(輕重)을 따져보면 어사의 영예가 더욱 심하니 어째서인가? 말이 승여(乘輿 임금을 일컬음)에 관계되면 천자가 얼굴빛을 고치고, 일이 묘당(廟堂)에 관계되면 재상이 죄를 얻는다. 그 권세의 소재가 특히 백관을 진퇴시킬 뿐만이 아니니, 비록 재상의 중함으로도 어찌 이에 미치겠는가. 적봉(赤棒)으로 가리키는바 존비(尊卑)를 묻지 않으며, 백간(白簡 탄핵하여 아뢰는 글)이 앞에 서면 간사한 무리들이 기가 꺾인다. 천자의 이목이 미치는 바가 심히 넓어 그저 사륜의 명을 대행할 뿐만이 아닌즉, 비록 한림원의 귀함으로도 그 어찌 이에 미치겠는가.

 

일을 말함에는 용감해야 한다.

 

소과경(蕭果卿)이 당초에 어사를 제수 받은 것은 우 승상(虞丞相)의 뜻이었다. 사람들이 혹 이를 하례하니 소과경은 탄식하기를,

“저자가 나를 보기에 어리석어 말하지 못할까 하여 나에게 이 자리를 준 것이라, 나를 경멸함이 심하구나.”

하고, 며칠 안 있어 제일 먼저 그의 무리를 논박하더니, 드디어는 아울러 공격하매, 의논하는 자들이 그의 용기에 탄복하였다 한다.

 

어사는 남을 책하되 또한 자신을 책해야 한다.

 

남을 책하기는 어렵지 않으나, 자기를 책하는 것은 어려운데, 어사는 남을 책하는 사람이다. 장수와 재상ㆍ대신이 그 인품을 갖추지 못하고, 백관ㆍ유사(有司)가 제 직분을 잃고, 천하에 법을 무너뜨리고 기강을 어지럽히며 참소를 일삼고 그 사특함을 숨기는 자가 있으면 어사가 모두 이를 알아 책할 수가 있다.
그렇다면 어사는 홀로 책함을 받을 수 없는가? 그 지위에 거하면서 알지 못하는 바가 있거나, 알면서도 말하지 못하는 바가 있거나, 말하면서 행하지 못하는 바가 있거나, 행하지 않으면서 간쟁하지 않는 바가 있다면, 군자는 이를 병폐로 여기고 소인은 이를 요행으로 여길 것이니, 이는 어사의 책임이다.
어사가 비록 스스로 책하지 않는다고는 하나, 천하가 알고 책할 것인즉, 오로지 자신을 책하기를 어렵게 여기지 않아야 남에게 책함을 시행하되 능히 그 책임을 다할 수 있다 할 것이다.

 

어사(御史)

 

임금이 방탕하여 덕을 잃고, 패란하여 도를 잃었으며, 정사를 어지럽히고 간쟁을 받아들이지 않으며, 충성된 이를 폐하고 어진이 쓰기를 게을리하면 어사가 이를 간책(諫責)할 수 있으며, 재상이 어긋나게 임금의 뜻만을 순종하여, 위로는 임금을 가리고 아래로는 백성을 속이며, 총애를 탐하여 간할 것을 잊고 복을 오로지 하고 위세를 부리면, 어사부가 이를 규탄하여 바로잡을 수가 있으며, 장수가 흉한(兇悍)하여 명을 따르지 않고 무력을 믿고 함부로 해치거나, 군사를 자기 노리개로 삼고 전쟁하는 일은 버리고 폭리(暴利)로 백성에게 해독을 끼치면, 어사부가 이를 탄핵할 수 있으니, 임금은 지극히 존귀하고 재상과 장수는 지극히 귀하나, 또한 이들을 간하고 책하며 규찰하고 탄핵할 수 있으니, 나머지는 가히 알 수 있을 것이다.

 

어사대의 중함

 

대저, 심기가 굳세고 독특하며 바른말을 꺼리지 않고 자립(自立)하여 바른말과 곧은 기개로 강호(强豪)를 두려워하지 않는 사람을 어사로 삼을 것이다.
그러므로 어사대의 명망(名望)은 족히 사방의 의표(儀表)가 되며, 어사대의 위엄은 족히 백관을 묶어 바로잡을 수 있으며, 어사대에 속한 것은 족히 만사를 진작(振作)시킬 수 있으며, 어사대의 귀함은 족히 조정을 무겁게 할 수가 있다.
그러므로 국가의 큰 좀벌레[大蠹]를 제거할 수 있고, 군국(郡國)의 대간(大姦)을 안핵(按劾)할 수 있으니, 천하의 큰 이해(利害)와 생민의 휴척(休戚)과, 백관의 폐치(廢置)와, 뭇 이속(吏屬)의 출척을 감독하고 살펴서 임금에게 핵문(劾聞)해 올릴 수 있는 것이다.

 

[주D-001]육찰(六察) : 당ㆍ송 때 둔 6인의 감찰어사(監察御史). 이들이 육조(六曹)를 분담하여 살펴 그 잘못을 규찰하고 그 결과에 따라 연말에 전최(殿最)하여 출척하였다. 《宋史 職官志》
[주D-002]이부(二府) : 중서성(中書省)과 추밀원(樞密院). 중서성은 문관의 일을 주관하고 추밀원은 무관의 일을 주관하였다. 《宋史 職官志》
[주D-003]영주(瀛洲)에서 뽑히어 : 영주는 본래 신선이 있다는 바닷속의 산인데, 당태종이 천책상장군(天策上將軍)으로 있을 때 문학관(文學館)을 설치하여 천하의 현재를 초빙하였으므로 사람들이 향모(向慕)하여 신선에 비유하였다. 《唐書 褚亮傳》

 

 

臺官

 

周官。御史掌萬民之治。令以贊冢宰。秦以御史監郡。故有監察之名。漢初。以御史糾不如儀者。○御史大夫。佐丞相兼統萬機。○中丞在殿中。掌圖籍祕書。○侍御史。受公卿奏事。擧劾按章。所居之署謂之 謂之。舊本作之謂。御史臺。亦謂蘭臺寺。後漢中丞出外。專任彈劾。始不居中主章奏之事。然專席而坐。其職重矣。執法殿陛。權幸知畏。權專任重。宋中丞一人。每月二十五日。繞行宮垣。白壁與尙書令分道。雖丞郞下朝相値。亦得斷之。餘內外衆官皆受停駐。後魏爲御史中尉。督司百僚。其出入千步淸道。王公百辟咸使分路。其餘百僚。下馬弛車止路傍。自東魏徙鄴。無復此制。北齊復興舊制。凡京畿之步騎領軍之官屬之。齊梁以來。謂之南臺。後周謂之司憲唐亦曰御史臺。舊制不過糾督之任。自貞觀末。李乾祐爲中丞。乃奏臺中置獄。得主刑獄。永徽中。崔元茂爲大夫。始受事任訴訟。此彈劾之外而得治獄訟。自唐始也。○唐初。御史權重。殿中侍御史。兼知庫藏出納及宮門內事。知左右巡分。京畿諸州諸衛兵皆隸 按舊本皆隸作禁隸今考本文正之 焉。置監察御史十員。裏行五員。掌內外糾察。竝監祭祀及監諸軍出使。罪人當笞於朝者亦監之。分爲左右巡。糾察違失。以承天，朱雀街爲界。○監察御史蕭至忠。彈鳳閣侍郞同鳳閣鸞臺三品蘇味道贓汚貶官。御史大夫李承嘉。嘗召諸御史責之曰。近日彈事不咨大夫。禮乎。衆不敢對。至忠進曰。故事。臺中無長官。御史人君耳目。比肩事主。得各自彈事。不相關白。若先白大夫而許彈事。如彈大夫。不知白誰也。承嘉默然憚其剛正。○故事。御史不受訟。有訴可聞者。略其姓名。託以風聞。其後宰相以御史權重。建議彈奏先白中丞大夫。復通狀中書門下。然後得奏。自是御史之任輕矣。宋沿唐制。設御史臺。初無正員。止爲兼官。後置正員。亦不除大夫。止以中丞爲長。○自太宗始置言事御史。而朝廷闕失。御史得言之。此彈劾之外而復兼諫諍。自宋始也。○太宗時。張巽爲監察御史。正名擧職。其後爲臺官者。振職不撓。風采肅然。得非祖宗夙正紀綱之司。涵養直臣之氣而然乎。煕寧中。王安石乃以李定爲察官。凡六察所言。行於有司而不行於二府崇觀。大臣欲其便已。南臺史不言事。而惟六察言事。此乃王安石，蔡京之私意。安石作俑。始於鉗天下之口。而終於稔夷狄之禍。宋朝最重言官。慮下情之壅蔽。則許以風聞言事。慮職事之或惰。則給御寶曆以錄彈奏。欲其員之無缺也。則詔以六員爲定制。欲其職之專掌也。則詔以不兼職務。凡所以假借臺臣而寵厲之若此其至。其與諫官爲天子耳目之臣等。則是朝廷紀綱之地。皆得以論時政糾官邪也。元御史臺。糾察朝儀。彈劾官邪。勘鞠官府公事。高麗國初。亦置御史臺。皆沿唐宋之制。事原以來。改爲監察司。恭愍王又改爲司憲府。大夫爲大司憲。本朝初因之。陞大司憲秩二品。參預兩府。其重風紀之任至矣。

先威望後博擊

臺官。當以威望爲先。彈劾爲次。何則。有威望者。雖終日不言而人自讋服。無威望者。雖日露百章而人益不畏。蓋剛毅之志。骨鯁之操。素不熟於人心。徒挾博擊之權。欲以震肅群臣。淸正中外。則恐紀綱未振而怨謗先興也。

御史府當尊

御史府尊則天子尊。御史府爲朝廷紀綱之職。故大臣由公相已下。皆屛氣切息。就我而資正。烏府爲天子之耳目。宸居之堂陛。未有耳目聰明堂陛峻正而天子不尊也。

御史之榮爲重

御史過於宰相。仕宦有三榮。秉釣當軸。宅揆代工。坐廟堂以進退百官。爲宰相之榮。瀛洲妙選。金鑾召對。代天子絲綸之命。爲翰苑之榮。烏府深嚴。豸冠威肅。得以振紀綱而警風采。爲御史之榮。就是三者而輕重之。則御史之榮爲尤甚。何者。言關乘輿。天子改容。事屬廊廟。宰相得罪。則權之所在。不特進退百官而已也。雖宰相之重。其何以及此。赤棒所指。不問尊卑。白簡前立。姦回氣懾。則天子耳目之所及者爲甚廣。不止絲綸之代而已。雖翰苑之貴。其何以及此。

言事當勇

蕭果卿初除御史。虞丞相意也。人或賀之。蕭喟然曰。彼見吾憒憒然不能言。而以是處我也。其輕我甚矣。不數日。首論其黨。遂幷攻之。論者服其勇云。

御史責人。亦當自責。

責人非難。責己爲難。御史。責人者也。將相大臣非其人。百官有司失其職。天下之有敗法亂紀。服讒蒐慝者。御史皆得以責之。然則御史獨無責乎哉。居其位。有所不知。知之有所不言。言之有所不行。不行而有所不爭。君子病焉。小人幸也。此御史之責也。御史雖不自責。天下得以責之。惟其不難於責己。則施於責人。能稱其任矣。

御史

君有佚豫失德。悖亂亡道。荒政咈諫。廢忠慢賢。御史府得以諫責之。相有依違順旨。蔽上罔下。貪寵忘諫。專福作威。御史府得以糾繩之。將有兇悍不順。恃武肆害。玩兵棄戰。暴利毒民。御史府得以彈劾之。君至尊也。相與將至貴也。且得諫責糾劾之。餘可知也。

一臺之重

夫骨鯁介特。謇諤自立。讜言直氣。不畏強豪者之爲御史。故一臺之望。足以儀四方也。一臺之威。足以繩百僚也。一臺之屬。足以振萬事也。一臺之貴。足以重朝廷也。故國家有大蠹。可得以去也。郡國有大姦。可得以按也。天下之大利害。生民之大休戚。百官之廢置。群吏之黜陟。皆得督視而劾聞焉。